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第 三 问 南 沙 之 问地处粤港澳大湾区地理几何中心距香港38海里、澳门41海里这里是——广 州 南 沙南沙经济增速居广州首位但背后却是一系列困扰：常住人口增速慢产业导入分散交通配套不足……大好发展形势下南沙该如何应对这些困境？上个月广州全市十一区2022年的经济成绩揭晓，不出意外，各种政策利好叠加的南沙再度以4.2%的增速排名首位，在十一区中一骑绝尘。事实上，在过去十年里南沙的经济增速多次排名全市首位，自2014年南沙GDP首次突破千亿之后，只用了7年时间就再度突破了两千亿大关，进步不可谓不大。不过，如果把视角从经济增速转换到常住人口增量，南沙的表现却是另外一副图景。广州年鉴的历年人口统计数据显示，以番禺的东涌、大岗、榄核三镇划入南沙的2012年算起，2012年至2021年（2022年数据尚未公布）这9年，南沙新增的常住人口数量不仅低于中心城区的白云、天河、黄埔和新兴人口流入地番禺，也远远低于同属外围区域的花都和增城。与上述数据相佐证的细节是，2015年省政府批复的《广州南沙新区总体规划（2012-2025）》提出的2020年南沙常住人口为170万-190万，而2020年南沙的实际常住人口仅84.9万，未到规划目标的一半。因为人口流入不足，新的南沙“十四五”规划的2025年人口规模已经从此前的230万-270万悄然降低至120万左右。一边是经济增速高歌猛进，一边是人口流入低位徘徊，这种经济热人气冷的显著反差凸显了南沙在大好发展形势下同样也存在隐忧。 可以肯定的是，面对多项政策利好叠加，当前及未来一段时间南沙会一直处于战略发展黄金期，这片被青睐的热土前景无疑是光明的，只是在奔向未来之前，它还需要先全力解决人口流入不足背后的一系列困扰。南沙黄阁蕉门。南都记者 邹卫 摄01常住人口增速慢差别化落户门槛不占优广州年鉴的统计数据显示，2021年底南沙的常住人口为90.04万，占全市人口的4.7%，人口数量在全市十一区中仅高于作为北部生态中心区的从化。相比已经调低的南沙“十四五”规划中2025年常住人口120万左右的目标，这一数字意味着未来几年内南沙区需要再新增人口30万。考虑到从2012年至2021年期间南沙区累计新增人口为27.71万，这相当于南沙要在接下来4年内实现过去9年里的人口增长规模，未来年均人口增速要比现状再快一倍。而横向比较的数据显示，2012年至2021年南沙区新增的27.71万人口明显低于这期间同为外围人口流入地的番禺（138.08万）、花都（75.29万）、增城（48万）、黄埔（34.65万），仅仅高于从化（12.33万）。从上述数据出发，未来南沙要提高自身的人口增速，一个亟需解决的问题是把自身对人口的吸附能力提到超过外围其他区域的程度，在其他区域同样有政策利好的情况下，南沙要实现这一点还需要额外的政策加持。2022年6月正式印发的的《城乡融合发展试验区广清接合片区广州（片区）实施方案》显示，在广州现行的户籍迁入管理政策的基础上，通过实施区域、年龄、缴纳社会保险年限等条件，降低花都区、从化区、增城区的落户门槛，加大广清接合片区的人口有序流动力度，确保广州户籍人口增量稳定有序。同时，差别化人员落户花都区、从化区、增城区以后，将根据实际居住地、工作地为原则，可在白云、黄埔、花都、番禺、南沙、从化、增城7个区之间市内自由迁移，引导人口向新区郊区集聚。可以预期的是，在上述差别化落户政策的作用下，未来花都、增城、从化将在吸引人口流入的政策门槛上形成自身的优势，而南沙在这一点并不占优。不过，目前南沙“十四五”规划中也提出，将根据区情制定符合实际的年度迁入人口计划，加快推动户籍制度改革，在全市现行户籍管理制度下，落实差别化入户政策。同时，在高端人才引入方面，南沙将优化升级“南沙人才卡”服务政策措施，为高层次人才提供便捷的公共服务，进一步吸引粤港澳大湾区居民来南沙工作置业，加快吸引高层次人才、年轻人流入。相比其他外围地区，目前南沙凭借利好政策的加持在高端人才引进上无意具有一定优势，但与此相对应的是高端人才的数量肯定是大大低于常规的流动人口，未来如何平衡好新增人口的质量和数量，还需要南沙根据自身需求进行取舍。2023年2月21日。南沙横沥。南都记者 邹卫 摄02产业导入分散金融和科技功能需要时间培育产业带动就业，就业带动人口，因此南沙破解人气不足首先需要从产业导入着手。回顾新世纪以来南沙的开发经历，2009年因为环保的因素将石化钢铁项目外迁之后，广州市原本设想把南沙打造成整个珠三角重工业基地的计划也因此搁浅，2010年以后南沙的发展思路调整为一边继续强化原有的汽车制造和国际航运枢纽功能，一边转型发展金融和科技。这一历程也使得虽然过去十年南沙的经济增速表现亮眼，但是新引入的大型制造业项目并不多。南沙的统计数据显示，2022年全区工业产值前十的企业中，绝大多数依然是2004年落户的广汽丰田及配套项目，只有两个工业项目是2010年之后引入的：一个是2012年引入的王老吉大健康产业园，另一个是在2014年全市“退二进三”过程中从白云区搬迁而来的广州电缆厂。新进入的大型制造业项目不多，自然带动的流入人口也有限。2012年之后南沙先后获批成为***新区、自贸区和粤港澳合作示范区，***政策利好接踵而来也让南沙开始逐步发展金融和科技两大功能，目前已经有广州期货交易所和香港科技大学广州分校、、南沙科学城等项目入驻。金融和科技功能的培育无疑对未来南沙的人气培育会起到积极作用，不过由于过去的发展基础较为薄弱，这两项功能还需要时间培育和积累，短时间内能为南沙带动多少流入人口还需要实践检验。特别值得一提是下一步南沙金融功能的培育。在央行等金融监管部门发布的南沙金改15条、《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》等文件的支持下，2015年以后南沙的金融产业从一片空白开始突飞猛进，不过从全市范围内看，未来南沙金融功能的培育还需要解决跟各区其他金融平台如何分配项目资源的问题。作为珠江新城CBD的延伸，2011年开始全力打造的广州国际金融城目前仍处于开发起步阶段，截至去年金融城起步区规划可供出让的商业地块中还有四分之一留待开发。除了起步区之外，十四五期间国际金融城还将着力推进116个重大项目建设，涉及总投资超1800亿元。和南沙相比，国际金融城作为广州人工智能与数字经济试验区的重要组成部分，产业功能中同样包括了大湾区金融合作等内容，同时，地理优势也让它更容易受到邻近的珠江新城现有金融资源的辐射和带动。除了这两个相隔50多公里的主要金融平台之外，广州还有2012年打造的长堤民间金融街、2017年选址白鹅潭的新三板广州服务基地、2017年落户花都的绿色金融试验区。虽然这些各区的金融平台都分别侧着不同的金融功能，互相之间形成错位发展，但是如何在全市层面统筹分配金融产业资源也成为后续的难点：是把有限的产业资源四处分散布局，还是聚集在一起以实现规模化、集群化发展，两难之间如何取舍尤其值得广州市层面认真思考。在贵州省原省长、广州市委原书记林树森看来，目前南沙在发展金融、高科技产业的同时，也要利用粤港澳大湾区地理几何中心的区位优势，发展支持大湾区和广东高质量发展的原材料工业和重型装备工业。林树森表示，高新技术产业依附在传统产业上才能发展，在南沙布局重工业并不只关系到广州的利益，更因为粤港澳大湾区和华南地区需要完整的产业链，才能更好地参与国际竞争。他建议，即使现在不重点发展重工业，也要为后人留足发展重化工业和大型装备工业的临港用地。2023年2月21日。南沙明珠湾。南都记者 邹卫 摄03交通配套不足轨道交通难以支撑市区通勤客流除了产业之外，交通配套和公共服务配套的完善程度也是影响人口流入的重要因素，作为大湾区和广州重点发展的区域，南沙在这一点上原本有巨大的优势，但是为了兼顾多重政策目标，到目前为止南沙的交通配套还未完全发挥出吸引人口流入的作用。南沙现有的轨道交通布局就是典型的例子。由于距离广州市中心的距离超过50公里，想要实现在广州市区和南沙之间的日常通勤交通只能依靠快速轨道交通。2007年二期全线开通的地铁四号线由于车速太慢，从南沙区中心的金洲和蕉门站至珠江新城至少需要一个多小时，这一点使得它难以承担南沙往返广州中心城区通勤的任务。近年来曾有南沙区居民在网上留言，希望广州地铁能够改进四号线行驶速度太慢、影响南沙居民出行的状态，通过飞站的办法实行快普车模式，但是广州地铁的回复是：由于开行快普车模式需要要配置相应的越行线或避让线，而四号线在规划时并未有此设计，故技术上不具备实现快普车运营的条件。2021年9月份，时速达到160公里/小时的广州地铁18号线终于开通，有了它从南沙到广州市区只需要30分钟，光看这一点它似乎可以完美的发挥支撑通勤客流的作用，可惜设计上的另一个缺点又制约了它的发挥：18号线并不经过南沙中心区域的蕉门和金洲（隶属于南沙街），这意味着绝大多数南沙居民都无法直接乘坐它。为了直接联通南沙未来的交通枢纽、位于万顷沙的南沙站（连接深中通道和高铁、城际等线路），目前18号线在南沙只设了两个站：横沥和万顷沙，而南沙区统计数据显示，2021年末横沥镇的常住人口只有5.4万，万顷沙镇的常住人口为5.7万。南沙区人口稠密的南沙街（人口22万）、东涌（人口18万）、黄阁镇（10.4万）依然只能靠原有的地铁四号线出行，18号线30分钟到广州市区的便捷跟上述区域的居民无缘。2021年9月28日地铁18号线开通后，许多试乘体验过全程的网友都发现，车辆只要过了番禺广场站乘客基本就下车完毕，此后在南沙区间运行时客流量都极低，而在18号线万顷沙终点站下车之后，周围除了公交站和临时停车场之外基本上还是一片荒地，规划中这里要将兴建的南沙枢纽还是多年以后的事情。除了地铁4号线和18号线之外，南沙目前还有广深港高铁经过庆盛枢纽直达广州南站，但是这条高铁班次稀少且票价比地铁更高，也不可能承担南沙和广州城区日常通勤的功能。需要指出的是，作为珠三角的几何中心，目前南沙和广州城区之间通勤交通不便的问题只是暂时的，未来南沙的交通配套水平肯定会大幅完善。2021年公布的《南沙综合交通枢纽规划（2020-2035）》显示，未来南沙的轨道交通将实现“30+12348”时空目标：“30”即与湾区中心城市30分钟互达；“1”即与湾区节点城市间1小时互达；“2”即与省内地级市2小时互达；“3”即与邻近省会城市3小时互达；“4”“8”即与***城市群（京津冀、长三角、长江中游、成渝、中原等城市群）主要城市4-8小时互达。同时，南沙的轨道交通枢纽也将从目前仅有的庆盛站扩大到五个，形成“一主（南沙站）一辅（庆盛站）三个功能站（通用机场站、蕉门站、横沥站）”的布局。毫无疑问，南沙未来的交通功能一定是美好的，眼前现实的困难只是阶段性的，但是后续如何把现实和未来衔接起来还需要广州市各部门继续努力。毕竟在2025年南沙规划人口已经降低一半的情况下，如果依然想向上继续争取原有的交通资源投入不降格，南沙还需要证明未来自己依然能有足够强大的产业和人口吸附能力。曾经参与过南沙规划编制的***发展改革委国土开发与地区经济研究所所长周毅仁告诉南都记者，南沙区位条件优越，发展空间广阔，产业基础坚实，粤港澳三地合作开发意愿比较强烈，随着经略海洋成为大国博弈的关键领域，南沙作为广州全球海洋中心城市核心区将迎来“蓝色机遇”，这些因素决定了南沙的未来依然值得被看好。
